關于深化中央财政科技計劃（專項、基金等）管理改革的解讀
| 跑部錢進，多頭申報，九龍治水……這些被科技界廣為诟病的現象或将因一場重大科技體制改革而杜絕。 日前，科技部、财政部在長期調研基礎上共同起草了《關于深化中央财政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（以下簡稱《方案》），并已報黨中央、國務院批準，将擇日發布實施。 如果把此方案通俗地概括成一句話就是：政府各部門不再直接管理具體項目，國家科技計劃将全面整合成五大類。 “本次改革針對所有實行公開競争方式的中央财政科技計劃，也就是說民口中央财政科技經費有一半以上，将納入改革整合的範疇。”财政部教科文司司長趙路向科技日報透露。 “此次改革絕不是部門之間簡單加強協調和分工，項目避免重複的治标之舉，而是上升到國家層面，重構現有科技計劃體系并轉變相關政府部門科技管理職能，實現系統化改革，這是一場攻堅戰，已涉入改革深水區，具有艱巨性和複雜性。”科技部條财司司長張曉原認為。 管理體制将以目标和績效為導向 我國中央财政科技經費中，“科技項目”這塊蛋糕就有國家自然基金會、中科院、發改委、科技部、中石油、衛計委、農業部、教育部、環保部、建設部等多個部門“分切”。 據記者了解，我國有近40個部門管理着近百個中央财政科技計劃（專項、基金等）。在科技管理和項目支持上，也或多或少存在被戲稱的“九龍治水”、“天女散花”的現象。 這種局面有望通過此次改革得到扭轉。 趙路将改革核心總結為“重構計劃體系，轉變政府職能，創新實施方式，提高資金效益”。具體來說，以前科技計劃邊界、定位不清，上下兩頭都管，現在要打亂重來，按照科學規律重構計劃體系；政府則“往後退一步，往高站一層，”幹規劃、布局、監督等該幹的事；系統設計科技計劃組織方式，圍繞重點任務配置資源，打通上下遊各個鍊條，讓科研人員和單位公平地拿到科研項目，強調績效考核，體現科學公平有效；通過調整科技計劃的結構、布局和實施方式，激活存量，形成聚焦，集中财力辦大事。 為此《方案》提出，優化整合的總體目标是，強化頂層設計，打破條塊分割，建立具有中國特色的以目标和績效為導向的科技計劃（專項、基金等）管理體制，更加聚焦國家目标，更加符合科技創新規律，更加高效配置科技資源，更加強化科技與經濟的緊密結合，最大限度激發科研人員創新熱情。 《方案》還提出推進優化整合必須遵循五個原則，即：轉變政府科技管理職能、聚焦國家重大戰略任務、促進科技與經濟深度融合、明晰政府與市場的關系、堅持公開透明和社會監督。 政府不再管資金分配和具體項目 本次改革倒逼政府職能轉變最大的突破就是，政府各部門不再直接管理具體項目，改變過去既當運動員、又當裁判員的局面。 為此，将建立公開統一的國家科技管理平台。其中，決策層面就是建立聯席會議制度，由科技部門牽頭，财政、發改等相關部門參加科技計劃（專項、基金等）管理聯席會議，共同制定議事規則，負責審議科技發展戰略規劃、科技計劃（專項、基金等）的布局與設置、戰略咨詢與綜合評審委員會的設立、專業機構的遴選擇優等事項。 據科技部社發司副司長田保國透露，其實，在大氣污染治理領域，就已經進行了跨部門統籌協調的探索嘗試：科技部、教育部、中科院、工程院、自然科學基金會、環境保護部、衛生計生委、氣象局等部門，以需求為導向，按分工要求，加強各類計劃統籌，提出了6項科研工作，并分解為24項科研重點任務，明确各自分工、責任單位和時間進度。類似的改革試點已初獲成效。 政府部門從資金的具體分配和項目的日常管理中解放出來，抓戰略、抓規劃、抓布局、抓監督。那麼，廣受科技界和社會關注的項目管理，如受理項目申請、評審、立項、過程管理以及結題驗收等工作交給誰呢？《方案》給出的答案是：依托規範化的專業機構。 其實，從國外情況看，各主要國家大都由專業機構負責具體項目管理，包括受理申請、評審、立項、實施過程管理和結題驗收等。但專業機構的設置又有多種模式，有的獨立于政府部門之外，有的隸屬于政府部門，還有委托社會化的非營利機構管理。 本次改革結合我國實際情況進行深入研究，認為專業機構的建設要兼顧現實可操作和未來長遠發展。當前，主要依托現有具備科研管理專長的單位進行改造，形成若幹符合要求的專業機構。 “專業機構是科研項目的實施載體。其實，自然基金會也是專司基礎研究的專業機構。”趙路介紹，除了這種本身已存在的專業機構之外，還要在改革過程中組建若幹專業機構。但這些機構必須有标準，即準入門檻，同時機構内外有好的監管方式，如完善的法人治理結構、章程等行為規範，并非哪個部委的下屬事業單位挂個牌“改頭換面”。 随着科技體制改革和事業單位分類改革的深化，以及法治環境和監管體系的成熟，專業機構将逐步市場化和社會化。 那麼，這會不會導緻從“跑部門”到“跑機構”的異化？如何加強對專業機構的監管，避免權力尋租和黑箱交易？“為規範專業機構建設和運行，《方案》對制定統一的專業機構管理制度和标準，促進相關單位的改革提出了要求。”張曉原解釋，“政府并非放手不管，而是要與專業機構簽訂委托協議，并制定規範和統一的項目評審規則。科技部、财政部定期對其履職進行檢查、監督和評價，并且建立責任倒查機制，可以說，監管力度是大大加強了。而且專業機構也是動态調整的并接受社會監督。” 此外，國家科技管理平台内容還包括：設立戰略咨詢和綜合評審委員會，統一對科技發展戰略規劃和科技計劃（專項、基金等）提供決策咨詢，對項目評審提出指導意見，對特别重大的項目組織評審；建立統一的評估和監管機制，把監督和評估結果作為财政後續支持的重要依據，提高科技投入的績效，多出成果和人才；建立動态調整和終止機制，使科技資源配置能夠根據新形勢新要求及時做出調整優化，适應新的創新部署，新設立科技計劃要嚴格按程序報批；完善國家科技管理信息系統，為科技計劃（專項、基金等）宏觀統籌和信息公開提供技術支撐，并主動向社會公開信息，接受公衆監督。 而對于社會公衆關注的科研項目管理問題，其實，早在今年3月國務院下發的《關于改進加強中央财政科研項目和資金管理的若幹意見》（簡稱《意見》）已做出了回應。 “目前，我們在信用體系建設、加強項目承擔單位内控監管、建立專家公開制度和責任倒查機制等做出了一些改革探索。”張曉原告訴科技日報記者，《意見》主要是涉及科研項目管理層面，而《方案》則從國家宏觀層面宏觀統籌，進行政府職能調整改革，這隻是深化科技體制改革中的一環，後續還将在實現開放共享等方面有新的突破。 計劃重複資助，項目追求“大而全”“小而全”，項目數量多但聚焦度不夠……種種問題導緻我國中央财政科技資金的使用效益沒有充分發揮。深化中央财政科技計劃（專項、基金等）管理改革就是直面當前突出問題，對症下藥。當務之急就是對我國科技計劃“動真刀”。 為此，即将發布的《關于深化中央财政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（以下簡稱《方案》）絕對不是對我國現有科技計劃進行簡單的項目查重或“合并同類項”，而是構建新的科技計劃（專項、基金等）布局。這也是優化整合的關鍵。 破除碎片化和聚焦難的頑疾 在科技部條财司司長張曉原看來，幾十年來，我國搞的“兩彈一星”工程特别是改革開放後863計劃、973計劃、國家自然科學基金等國家科技計劃做出了曆史性貢獻，相較于發達國家，在某些領域，投入效率是不錯的。但這些計劃在體系布局、管理體制、運行機制、總體績效等方面都存在諸多問題，突出表現在科技計劃碎片化和科技項目取向聚焦不夠兩個方面。 由于我國現有科技計劃多是陸續設立，且按不同研發階段設置和部署，在不同發展階段應對迫切需要可解燃眉之急，但在應對新科技革命和産業變革時，由于缺乏頂層設計和宏觀統籌，就顯得“力不足”了。而且一個部門的支持強度有限，往往隻能支持某個階段的研發資金需求，造成創新鍊條脫節。 同時，科技管理部門由于缺乏溝通協調，互不通氣，多頭管理導緻科技資源配置碎片化。由此出現了科研人員多頭申請課題，花大量精力跑部門、跑項目、跑經費等怪現象。 “《方案》制定之前，科技部、财政部深入分析了我國科技界分散、封閉、重複、低效等突出問題。”财政部教科文司司長趙路介紹說，“我們對我國近百個類型的科技計劃進行逐一梳理和定位，摸清家底，确定了優化整合範圍。” 國家科技計劃整合成五大類 《方案》提出了新的科技計劃體系，将我國現有的林林總總各類中央财政科技計劃歸為五類。 一是國家自然科學基金。加強基礎研究和科學前沿探索，支持人才和團隊建設，增強我國源頭創新能力。二是國家科技重大專項。聚焦國家重大戰略産品和重大産業化目标，在設定時限内進行集成式協同攻關，解決“卡脖子”問題。三是國家重點研發計劃。針對事關國計民生的農業、能源資源、生态環境、健康等領域中需要長期演進的重大社會公益性研究，以及事關産業核心競争力、整體自主創新能力和國家安全的戰略性、基礎性、前瞻性重大科學問題、重大關鍵共性技術和産品、重大國際科技合作，通過設立重點專項進行全鍊條設計，加強跨部門、跨行業、跨區域組織研發布局和協同創新，為國民經濟和社會發展主要領域提供持續性的支撐和引領。四是技術創新引導專項（基金）。通過風險補償、後補助、創投引導等方式，按照市場規律引導支持企業技術創新活動，促進科技成果轉移轉化和資本化、産業化。五是基地和人才專項。加強科研條件建設，促進科技資源開放共享，打造國家科技創新高地，支持創新人才和優秀團隊的科研工作。 五個方面的科技計劃（專項、基金等）都要納入公開統一的國家科技管理平台，中央财政加大支持。 此次《方案》提出的重大改革亮點就是設立國家重點研發計劃。為此，科技部管理的973計劃、863計劃、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項，發展改革委、工業和信息化部管理的産業技術研究與開發資金，有關部門管理的公益性行業科研專項等，都将納入“國家重點研發計劃”範疇。 新設立的國家重點研發計劃，旨在瞄準國民經濟和社會發展各主要領域的重大、核心、關鍵科技問題，以重點專項的方式，從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示範進行全鍊條設計，一體化組織實施，使其中的基礎前沿研發活動具有更明确的需求導向和産業化方向，加速基礎前沿最新成果對創新下遊的滲透和引領。 3年過渡期後将全面步入新軌 對于我國既有的科技計劃這個“大盤子”進行系統整合并非易事，更不能一蹴而就。因此改革将按照整體設計、試點先行、逐步推進的原則開展。通過撤、并、轉等方式，對現有科技計劃（專項、基金等）按五類進行優化整合，大幅減少科技計劃（專項、基金等）數量，整合形成的科技計劃（專項、基金等）按照新的組織實施方式運行。 具體時間表是：2014年，啟動公開統一的國家科技管理平台建設，對部分具備條件的科技計劃（專項、基金等）進行優化整合，在重點領域先行組織部分重點專項進行試點。2015年至2016年，基本建成公開統一的國家科技管理平台，基本完成各類科技計劃（專項、基金等）的優化整合，實現科技計劃（專項、基金等）安排和預算配置的統籌協調。2017年，經過3年的改革過渡期，全面按照優化整合後的五類科技計劃（專項、基金等）運行，現有各類科技計劃（專項、基金等）經費渠道将不再保留，并在實踐中不斷深化改革。 張曉原特别強調，此次改革的是适合公開競争的科研項目經費，對于穩定支持的部分不在優化整合範圍之内。 “當然，本次改革隻是一個突破口，它将帶動科技其他方面的改革向縱深推進，從體制機制上為創新驅動發展戰略的實施建立一個好的生态系統。”張曉原說。 |
